协商与代表：政协的宪法角色及其变迁

【内容摘要】政协制度是中国现代立宪史的重要创造，是政治宪法的制度性表现，具有深厚的宪制功能、价值意蕴与演化潜力。在辛亥革命缔造中华民国的过程中，立宪派即开始以协商建国的政治自觉和担当介入制宪过程，形成了政协的早期传统与渊源。两党并立时代的民主政团仍然构成推动训政向宪政转变的重要动力。1945年的旧政协具有制宪预备会议的宪法功能，促成了中华民国宪法的颁布，但未能运用宪法化解主要政党之间的政治冲突。1949年的新政协直接作为制宪会议制定颁布了《共同纲领》，开启了大陆版的共和立宪序幕。伴随着新中国的社会主义改造，新政协逐步转型为非国家的政党协商制度和统一战线组织，但其制度角色并未定型，其在八二宪法体系内作为代表制要素的理论与制度空间依然巨大，从而成为未来宪政转型与成熟的重要议题之一。
　　田飞龙(以下简称“田”)：高教授，您好，很高兴应您之约继续就百年中国的宪政转型主题展开进一步的讨论。我注意到最近两三年您在学术研究的重心上有一定的调整，即从侧重早期现代宏观思想背景梳理的政治思想史层面转换到侧重百年中国宪政转型的政治宪法学层面。这一学术调整的效果是显著的。2011年，您推出了《立宪时刻：论〈清帝逊位诏书〉》一书，享誉海内外。2012年，您又就八二宪法主题连续发表对话或论文。在我看来，您对中国宪法史与宪政转型问题的研究可谓独辟蹊径，既非以材料为中心的传统史学模式，亦非局限于条文注释和案例模拟的宪法教义学模式，而是一种融合历史与哲学路径的政治宪法学模式。这一次，您决定选择“政协”这一主题，有何特别的思考呢？
　　高全喜(以下简称“高”)：刚才你提到我的学术调整，概括得较为准确。《立宪时刻》出版之后，引起学界和社会较大的反响，不少学术朋友跟说我，那本书无论是方法论还是思想路线都有创新和综合提升的表现。这些年来我一直有一种很深的忧虑，即现有的关于百年中国宪政的史学研究和法学研究各说各话，有的只是关注某个历史细节或制度条文的考辩，缺乏深沉的历史哲学视野和长时段的演化史观。我去年对八二宪法的研究也大体延续了《立宪时刻》的基本风格。
　　至于政协话题，我在《立宪时刻》中已隐约触及，因为在那一次的“中国版光荣革命”中，立宪派的政治协商功能已经显露。政协更精彩的表现是在1945年和1949年，其以“协商制宪”的模式分别缔造了国民党的1947年民国宪法和共产党的1949年共同纲领，在宪法意义上为今日海峡两岸的政治格局奠定了法统基础。然而，政协在辉煌之后却归于沉寂，在大陆逐渐被改造为“多党合作与政治协商制度”的一部分，政治功能被大大弱化和限定，在台湾则于国民党赴台之后消声匿迹，在岛内戒严政治和族群政治中并无突出表现。政协及其背后的立宪派建国路线是中国立宪史上的一道极其亮丽但并非主流的风景线，和居于主流的、由国共两党分别担纲的“党治国家”建国路线形成长期的历史与价值角力，并构成后者结构转型的重要推动力。我们今天的宪法史研究大多在国共两党各自的法统内展开，对于政协的历史功绩、宪法角色与未来政治定位关注不足，挖掘不够。未来中国，无论是两岸政治统一，还是大陆自身的政治转型，政协的基本经验都不容忽视，不可或缺。这是我决定从事这一主题研究的基本背景。
　　田：我很赞同您的基本方法与思路。我记得姚中秋教授曾专门撰文梳理过现代中国的“保守宪政主义”思想与政治传统，对晚清至民国数波立宪潮中的思想精英及其政治文化背景进行了概括，其中不少具体观点与思路与您相近。我也曾将您在《立宪时刻》中展示出的新的历史方法论概括为“保守改良主义”，定位为一种具有自由内核、保守取向和大历史意识的立场。在我看来，政协是可以纳入“保守宪政主义”或“保守改良主义”的思想脉络中予以重新阐释和挖掘的。
　　高：是的。我看重政协还有一个缘由，因为它是一种超“党治国家”的历史现象与政治存在，与二十世纪大革命中的国共两党均保持着相当的政治距离，其中流淌着具有普适性的自由共和主义精神血液。为了更好地理解政协的来龙去脉及其宪法角色，我们还是得从一百年前说起，从中国现代史上的第一个共和国及其立宪时刻说起。
　　田：好的，我们就从那一次“失败的光荣革命”说起。
　　协商建国的早期传统
　　高：辛亥革命本身并不能说是失败的，甚至其开局非常良好，以极低的代价建立了中国而且也是亚洲第一个现代共和国。言其“失败”，是因为它所宣扬的自由共和价值与政治美德没有巩固与存续下来，而是逐渐被军阀政治和党治国家所冲破。辛亥革命开局良好的重要原因就在于立宪派的协商建国努力。我们知道，在武昌首义、举国动荡之际，立宪派在革命党、清廷及北洋军阀诸派势力的夹缝间积极奔走，最终促成了清帝逊位和革命派总统退位，使得中国由大清帝国全身进入中华民国的历史新纪元。当时革命派与北京政府的“南北和谈”，立宪派起到了一种“早期政协”的作用，他们和后来的政协力量一样，有钱有位，但无权无枪，凭借的是对社会秩序的责任感、对传统文化与西方新价值的兼容并取以及诉诸理性与妥协的政治精神与各种政治强力沟通对话。他们是一群眼界开阔、胸怀天下同时又理性开明的“君子”与“士绅”。
　　田：这一群人在武昌首义之后为保全中国作出了积极努力。一方面，他们利用地方性影响积极承担起革命之后地方秩序的维护责任，确保江南地区的基本稳定。另一方面，他们对革命派与清廷及北洋军阀同时展开说理与对话，使“五族共和”成为现实，著名的《清帝逊位诏书》就是立宪派领袖张骞起草的。如果说《临时约法》从革命者的共和主义理想角度勾画了中华民国的宪制蓝图的话，《清帝逊位诏书》则为这一蓝图的展开提供了完整的疆域、国族和政治前提。
　　高：这是一种“一退一进”式的光荣革命，清帝全身而退，民国全身而进。识大体，知进退，这表明当时的中国政治精英还具有某种节制美德与妥协精神。立宪派的“早期政协”工作也很出色，他们成功地消磨了清廷的保守倾向和革命党的激进倾向，完成了民国奠基之初的历史综合。然而好景不长，1913年的“宋教仁案”彻底颠覆了民国宪政常态化的理想。
　　田：宋案是中国议会政治的重大挫折。本来，在宋教仁的努力下，国民党一度朝着标准的议会政党转型，同时还倒逼袁世凯组党参与宪法程序内的政治竞争，这一政党化的进程还将立宪派中的诸多力量包括维新派的梁启超等纳入其中，初步显示出《临时约法》的宪法实效和立宪派在协商制宪之后力主议会政治的历史成果。
　　高：从宪政原理上讲，议会政治依赖于多元主义，是现代政治力量整合与互动的理性化的系统架构。宋案的发生无情中断了经由立宪派“早期政协”工作所缔造的共和宪政进程。宋案之后，国民党内黄兴等人主张法律解决，上海地方司法机关积极介入，发出了对国务总理赵秉钧的传讯命令，但孙中山坚持武力解决，发动二次革命，失败后在日本组建中华革命党。政治强力一旦刀兵相见，立宪派及政协机制就自然靠边站了，因为主导逻辑又回到了后来毛泽东所概括的“枪杆子里出政权”。
　　田：中华革命党可不是什么议会政党，同时也区别于之前的同盟会及国民党，其建党原则中已经包含了后来的“党治国家”的某些要素，比如效忠领袖原则。
　　高：显然，宋案对孙中山刺激很大，二次革命的急速失败进一步强化了这一刺激，于是他要求重回革命理想主义与激进主义的建国轨道，建立更具纪律性和战斗力的政党。但事与愿违，孙中山的建党事业并未显示出太大的成效，直到后来借助列宁主义和共产党的政治援助而完成国民党的改组与改造之后，才轰轰烈烈起来。1920年代的政治景观与1910年代大为不同：1921年，共产党成立，西方政治现代性中的激进主义经由苏俄影响培育而在中国扎根；1924年国民党完成改组，确立“党治”原则和“训政”方针，而同期的“黄埔精神”则成为一种严酷的“军政”精神。传统的立宪派继续靠边站，中国的政治协商与合作开始在国共两大政党之间展开，他们的共同目标是反帝反封建。
　　田：这实际上标志着民国政治进入了“大革命时代”。立宪派的早期政协及议会政治努力宣告失败，但他们并未彻底放弃对中国政治与社会的影响：经济领域，他们利用一战中列强纷争留下的裂隙加速推进民族工商业的发展，为中国奠定更坚实的现代化基础，并培育出与这些经济基础相适应的时代价值和社会阶层；文化上，他们在逐步兴起的学院体制内著书立说，与激进取向的新文化运动形成必要的张力平衡；政治上，他们倾向于有保留地与国民党政府合作，推动其尽快完成向宪政的过渡。
　　高：在这一点上我们也确实需要注意国共两党的差异。孙中山毕竟长期在欧美社会生活，领导过辛亥革命的反专制主义斗争，所以不可能完全接受列宁主义。我记得王奇生教授的书中就提到过孙的政治思想格局是“三民主义为体，俄共组织为用”，列宁主义只是用来服务于“军政”和“训政”时期的阶段性政治目标，而最终还是要被摒弃，所走向的是体现三民主义的“宪政”。共产党人与孙中山不同，他们对列宁主义的接受则比较系统化，相对完备和忠诚，在其核心教义中并不存在明确的“宪政”目标，因为它的国家不过是一个“专政国家”，其服膺的目标是最终的共产主义。
　　田：所以，国共两党的大革命合作并不能持久，甚至“军政”阶段都还没有走完。1927年的“四一二”政变宣告了国共两党第一次合作的结束，随之展开的是国共的十年内战和国民政府的“黄金十年”。1931年，国民党制定了《训政时期约法》，从法律上结束军政，进入训政，但内忧外患不断，军政在事实上不可能结束。同年，共产党在江西瑞金制定《中华苏维埃共和国宪法大纲》，建立中华苏维埃共和国。“一国两制”提前到来。
　　高：这实际上确定了后来的旧政协(1945年政协)宪法任务的两个基本层面：一是推动国民党内部从“训政”主动走向“宪政”；二是通过政治协商促成国共第二次合作，建立宪政基础上的民主联合政府。所以，在1930年代以来国民党的“攘外”与“安内”的政治变奏之中，新的立宪派就又开始了积极的政治努力，他们为上述两大协商制宪任务而积极奔走。立宪派们这一次似乎在政治上更加成熟，多管齐下，多头并进：一是有立场地推动并参与国民党在抗战之前的宪法起草工作，影响国民党法统内的宪政转型；二是与共产党人进行政治接触，协调联合抗战以及战后建国问题，比如1938年梁漱溟与毛泽东的彻夜对谈以及1945年黄炎培与毛泽东的窑洞对话；三是自主建党，通过政党化的组织活动扩大政治与社会影响力。
　　田：他们的这些努力还是很有成效的。毛泽东在1940年代有比较集中的关于新民主主义宪政的论述，中共七大上更是提出了联合政府理论。这里固然存在着共产党自身的革命阶段论构想以及统战策略的考虑，但也与立宪派日益彰显的立宪主张之影响不无关系。
　　高：随着抗战的胜利，协商建国问题开始提上正式的政治议程。抗战以血与火的考验与凝聚初步完成了中华民族共同意识的塑造，使得中华民族在政治上成熟起来，为1945年的协商制宪提供了政治基础。在抗战提供的客观条件以及立宪派表达的立宪主张之下，无论是国民党法统内的“训政”到“宪政”的转型，还是共产党法统内的“专政”，都不可能再按照各自预定的节奏、路线和方案展开，而必须开创一种新的建国路线。这种新的建国路线就是1945年旧政协的路线。新的立宪派继承了1910年代早期立宪派的政治协商经验与传统，获得了进一步的政治发展与成熟，成为战后一股不容忽视的政治力量。中国立宪史进入了再一次的“协商制宪时刻”，可惜的是，这又是一次“失败的光荣革命”，但这一次失败却有着不同凡响的影响和遗产。
1945年旧政协的理想与失败
　　田：其实严格按照孙中山的《建国大纲》和1931年的《训政时期约法》，民国由“训政”向“宪政”的过渡采取的并不是精英取向的“政治协商”模式，而是民众取向的“地方自治”模式，以全国半数的地方自治达标作为实行宪政、还政于民的基本前提。当然，这一过程是可以在各种“理由”之下不断被延期的，具体节奏由国民党一党裁决。这一过渡模式是一种严格的体制内转型模式，排斥外部政治精英与力量的实质性参与。
　　高：尽管如此，由于国民党的政治基础本身就是多元化的，内部派系林立，立宪派社会人士与自由知识分子还是可以寻觅到适当的参政空间。实际上，关于“协商制宪”的问题，在抗战中后期就已经在酝酿了。民主立宪，和平建国，可以说是大势所趋，是真正的“民意”。在政治上日益成熟和组织化的立宪派对此心领神会，积极奔走。在此直接而强烈的“民意”之下，民族利益和宪政前途压倒了政党私利和阶级利益。
　　在抗战后期，国共两党相继发表了回应这一“民意”的政治声明。国民党方面在最初立场上依然坚持1936年的《五五宪草》框架。1943年9月，国民党五届十一中全会决议通过《关于实施宪政之决议案》，规定在战争结束后一年内恢复召开制宪国大。1943年11月，国防最高委员会成立宪政实施协进会，研究《五五宪草》和制宪问题。以民盟为代表的立宪派不满足于此，提出了自身的立宪主张。1945年8月15日，日本宣布投降，中国民主同盟发表《在抗战中的紧急呼吁》，提出“民主统一、和平建国”主张。共产党的主张与立宪派形成合力。1945年8月25日，中国共产党发表《关于目前时局的宣言》，提出“和平、民主、团结”主张，要求召开国是会议，商讨抗战后各项重大问题，制定民主施政纲领，结束训政，成立举国一致之国民政府，筹备国民大会代表的自由普选。
　　田：面对民盟等立宪派以及作为实力派的共产党的政治协力，国民党很难再坚持原议，不得不逐渐敞开政治胸怀，放松政治立场，容纳体制外政治力量的实质性参与。应该说，旧政协得以成为国民党制宪的优先与前置程序，来自于一次决定性的政治决断，这一决断确定性地开启了战后的制宪过程。
　　高：对，应该从政治决断的宪法意义上，来看待1945年10月10日国共双方在重庆签署《政府与中共代表会谈纪要》(双十协定)。这个协定认同结束训政实施宪政，并由国民政府召开政治协商会议，讨论和平建国方案及召开国民大会等问题。双十协定以国共两党的联合名义发布，这是当时中国最有实力的两大主要政党的联合意志，是对“民主立宪，和平建国”这一根本“民意”的政治确认与表达。在国共联合作出关于立宪的政治决断之后，旧政协正式开始筹备运作，其主要目标是协调各方具体立场，起草宪法修改原则草案。尽管新的制宪过程是以尊重国民党领导权、参与修改《五五宪草》的形式展开的，但立宪派的主张和共产党的立场具有新的构成性意义，对原有草案形成结构性与实质性修改。后来的1947年宪法内容本身充分证明了旧政协制宪工作的实质成效。
　　双十协定确实构成了中国战后国家重建的政治决断基础，某种意义上可以视为第二次国共合作的继续。除了民盟等立宪派基于自由民主理想的宪政主张之外，我注意到共产党人在这一重大问题上也进行了积极的理论探索和立场调整，即不再固守严酷的阶级斗争理论，而发展出一种“新民主主义”理论，在战后政治立场上就体现为中共七大报告中的“联合政府”理论。实际上，在1946年的旧政协代表构成上已经体现了这样一种“联合政府”原则：共38名代表，国民党8席，共产党7席，民盟9席，无党派9席，中国青年党5席。这样一种高度均衡化的政治代表性，在中国立宪史上恐怕是极其罕见的。联合政府理论是个好点子，我觉得有点“混合政体”的味道。
　　田：是的，处于执政党地位的国民党也不过只有8席，国共两党代表总和不超过一半。难怪旧政协决议最终能够充分体现民主宪政的基本原则与精神呢。联合政府确实具有混合政体的印痕。我觉得共产党提出这一理论不是偶然的，是自身政治实践、理论反思与策略设计的综合结果，其依据大体包括：(1)革命阶段论的实践理性运用；(2)抗日根据地政治实践中的“三三制”经验；(3)与国民党的合作历史及对孙中山民主主义法统的追溯；(4)对立宪派及全国民意的合理解读与回应；(5)对自身实力及其政治地位的正确评估。
　　高：从严格的教义立场来看，国共两党在列宁主义影响之下，都希望追求一种简洁而严酷的政治一元主义。蒋介石就曾将“党治国家”原则解释为“一个主义，一个政党，一个领袖”。对于共产党而言，其内部左倾力量尽管反蒋，但在原则立场上也必然接近上述“一统天下”的解释。但是抗战改变了这一切，每一阶层都以其实际行动与牺牲作出了巨大贡献，开始了实质性的政治自觉和政治参与。旧政协就是在这样一种政治多元主义的氛围中发挥历史作用的。
　　政协代表构成上的实质多元化保证了政协决议的宪政属性。1946年1月25日，政协通过《宪草修改原则》十二条(即政协决议)。在此基础上，旧政协委托立宪派领袖张君劢担任宪法起草人，使得政协决议与立宪派主张更好地结合进了更为正式的宪法草案之中，而不再受到《五五宪草》的严格限制。1946年1月31日，政协通过《和平建国纲领》，并决议于1946年5月5日召开制宪国大。国民政府成立宪草审议委员会对《宪草修改原则》进行审查，由政协秘书长雷震负责整理宪法条文。制宪形势一度大好。
　　田：可是好景不长，国民党很快就对政协决议突破《五五宪草》的趋势进行了反弹和遏制。1946年3月，国民党召开六届二中全会，明确指出政协决议破坏《五五宪草》基本原理，要求制宪必须以国民党的《建国大纲》作为最基本的依据。同期，蒋介石于国民参政会第二次会议上宣布政协会议不是制宪会议，只有国民大会有此职权。这里就出现了一个理论性的问题：旧政协在宪法上到底是什么？
　　高：如果制宪会议指的是有权直接通过宪法的特别代表会议，那么旧政协确实不是制宪会议。我们可以联系一下美国的费城制宪，如果有人主张费城会议不是制宪会议，也没有大错，因为原来的《邦联条例》并未授予此次会议以制宪权力。但人们习惯上也称美国的费城会议为制宪会议，尽管它所具有的权力不过是一种制宪建议权。在此意义上，旧政协也可以被宽泛地称为制宪会议，但其权力类似于费城的制宪建议权，本身并不具有制宪权。后来的1949年的新政协则具有完备的制宪权。
　　应该指出，国民党的反弹可以视为对旧政协工作性质的一次质疑：这到底是一次以国民党《建国大纲》和约法体制为前提的、针对国民党版的《五五宪草》的一次修宪行为，还是突破国民党法统而直接诉诸人民主权的一次制宪行为？国民党与蒋介石的理解自然是前者，而民盟等立宪派与共产党的理解自然是后者。这里暴露出了国民党与体制外政治力量之间的实质性分歧，这一分歧最终导致了共产党的退出与旧政协的失败。
　　田：其实国共两党在政治协商中的真诚度都不及立宪派，双方在政治协商的同时都在加紧军事准备，而且局部摩擦不断，政治信任从未实质性确立。与旧政协工作同步展开的是军事整顿与统编问题，我记得这也是美国特使马歇尔的调停重点。这里出现了一个困扰国共两党的死结：“政治民主化”与“军队国家化”的优先性问题。共产党主张“政治民主化”优先，这样可以获得政治安全保障。国民党则主张“军队国家化”优先，这样有利于国家统一。双十协定和政协决议都未能圆满解决这一问题。
　　高：关于作为政协决议的《宪草修改原则》，共产党在国民党压力之下曾有妥协意见，但很快收回妥协，坚持原议。国民党方面则成立了专门的宪草审议委员会，积极介入后续制宪工作，并于1946年4月19日完成了作为新宪法底本的《政协宪草》，但共产党不予承认。1946年6月26日，国民党军队大举进攻共产党中原解放区，解放战争正式拉开帷幕。旧政协在结构意义上面临解体，但国民党主持的制宪工作依然延续旧政协名义并继续推进。1946年11月15日，国民政府在南京召开制宪国大，共产党没有参加。1946年12月25日，制宪国大在《政协宪草》基础上通过《中华民国宪法》，宣布1947年1月1日公布，同年12月25日实施，正式结束训政。这部宪法成为中华民国第一部正式宪法，主要起草人张君劢因此而享有“中华民国宪法之父”美誉。
　　田：尴尬的是，这部宪法从诞生之初就是先天不足的。作为中国主要政治力量之一的共产党未能走完制宪全程，立宪派也面临着分裂，在国共两党之间各自站队，新宪法的政治统合作用大大削弱。由于严酷的内战环境，国民党需要的不是一部常态宪法，而是一部战时宪法，但又不能在制定之初即予废止，所以，这部宪法在实施之后最先动用的条款就是总统的紧急状态权力，这多少有些反讽。1948年5月10日，《动员戡乱时期临时条款》颁布，宪法主要条款被冻结，国民党戒严体制形成。新宪法被束之高阁，国民党重回“军政”阶段，孙中山的三阶段论开始从头演绎，直到台湾地区在1980年代完成政治民主转型。在大陆，则旧政协的某些理想在新政协中获得了实现，但并不完全，也没有持久。
　　高：不过，我觉得旧政协还是有着积极的历史贡献和宪法价值的。这部新宪法在形式意义上终结了国民党的“训政”阶段，兑现了孙中山的宪政承诺，彰显了辛亥革命内蕴的自由民主价值，成为国民党所领导的现代立国与“六法全书”体系化的一个高潮。尽管蒋介石领导的国民党政府在新宪法通过之后依然保持较浓厚的专制色彩，但该部宪法在整体上确立了理想主义的基本框架与标准，同时也成为台湾地区民主运动的法律基础。如果没有这一部宪法作为理想标杆，台湾地区的民主转型是无法想象的。更重要的是，尽管共产党在后续制宪中退出，但它的早期努力以及立宪派贯穿始终的宪政主张最终还是在国民党主导的制宪成果中获得了较大程度的体现。
　　从历史时段来看，旧政协是国共第二次合作的尾声。这一政治经验对共产党本身也极富启发。为了汇流入战后国家重建的主流之中，共产党本身也进行了严酷的理论反思与构造，其新民主主义论和联合政府论与民主宪政之间存在着较强的亲和性。1949年的新政协、作为建国临时宪法的共同纲领以及邓小平时代的体制改革，都从这一基本经验中继承并发扬了有益的思想与制度要素。今天还屡有党内外人士主张回到新民主主义路线，其背景显然与立宪派推动的旧政协模式无法进行有效的切割。所以，旧政协是20世纪中国宪政运动的重要制度创造，它不仅是1947年宪法的“助产士”，而且直接影响到新中国的制宪与建国模式，并逐步转型为新中国的一项重要的宪政制度。
　　前已述及，国民党抗战之后的宪政转型并不是严格按照建国大纲和训政约法的步骤与标准展开的，而是建立在抗战之后的全新的政治基础之上，即党派协商模式。尽管国民党最终排斥了共产党和民盟对制宪过程的参与，但后两者对于1947年宪法的实体内容具有历史性的贡献。而且，经过旧政协时期的政治合作，共产党与民主党派在基本政治原则与合作方式上已经具有共识基础和基本经验，这也是1949年的新政协顺利召开和新中国顺利制宪建国的重要历史基础。在某种意义上，1946年的旧政协就是国民党从“训政”转型为“宪政”的制度中介。
　　田：所以，对于旧政协的成败需要辩证地看，需要后人予以严肃而正确地认识、评价与创造性运用，因为作为其失败的制度性后果，两岸统一还未寻找到合理的理论与制度模式。
　　高：我觉得1945、1946年的旧政协和1949年的新政协是有历史连续性的，但也有着重要的断裂，尤其是在制宪背景与制度功能上存在重要差别。新政协后来在大陆体制内的演化与变迁也不是立宪派最初能够预料到的，因此我们还是需要进一步谈谈1949年的新政协及其变迁的问题。
1949年新政协的制宪与转型
　　田：共产党尽管在后期退出了旧政协和国民大会，但有一个重要的成果，即获得了民盟等立宪派的政治同情，积累了与这些政治力量协商进退的政治经验。在1948年三大战役格局初定的背景下，共产党已经将召开新政协、建立新中国的任务提上了议事日程。1949年2月，共产党发布解放区通令，废除“六法全书”，确立了解放区司法原则，为新中国的成立预留了宪法空间。
　　高：共产党在旧政协中的政治表现以及解放战争中民意的一边倒，使得旧政协中的诸多立宪派人士对之寄予厚望，比如张澜、黄炎培等人。蒋介石曾声称政协不是制宪会议，共产党则将新政协明确定位为制宪会议，具有制宪权力，代表全中国人民的政治意志。在1949年新中国建国的政治叙事中，政协达到了其政治生命的巅峰：(1)作为制宪会议直接行使制宪权；(2)作为新中国第一部宪法的共同纲领全称为《中国人民政治协商会议共同纲领》，政协的组织纲领直接作为国家的宪法纲领；(3)在行宪意义上，在全国人民代表大会选举产生之前，代行全国人民代表大会职权，成为宪法上的最高国家权力机关。
　　田：从代表性上来看，相比1945年的旧政协，新政协无论在代表数量还是在政治覆盖面上似乎都要更为广泛。第一届政协于1949年9月21日正式成立，代表来自46个单位，总数为662人(含候补代表77人，特邀代表75人)，分为五个界别：政党代表、区域代表、军队代表、团体代表和特邀代表。当然，这些代表不包括国民党法统内的、反对共产党的政治派别与力量。此外，由于解放战争还在进行之中，不可能组织真正意义上的代表普选，而只能由各界别在分配的代表名额范围内自主推荐。这一程序上的瑕疵并不能减损新政协的政治代表性和正当性。
　　高：确实如此，新政协在1949年的功能已经不限于1945年的“政治协商”，而是直接作为中国人民的代表行使制宪权了。而共同纲领本身也主要体现了1945年旧政协框架内立宪派与共产党的主要政治理想。共产党人以“各革命阶级的联合专政”这样一种列宁主义式的政治术语表达了新民主主义和联合政府论的政治精髓，而立宪派也大体认同这个共和国的组织原理。我记得陈端洪教授专门研究过1949年共同纲领制定中的制宪权问题，称之为“第三种形式的共和国的人民制宪权”。无论如何，我感觉新政协的制宪是共产党政治成熟的表现，相比于五四宪法及其后的宪政规划具有独到的高明之处。
　　何谓成熟呢？新民主主义本身只是过渡安排，在党的政治规划中分量不大，但就是在这分量不大、过程短暂的制度实践中，充分体现了共产党政治治理的成熟性、丰富性、开放性与包容性。五四宪法之后，政治上日益激进化，对国家社会的性质认知与治理安排不够成熟，合法性根基弱化，依靠虚幻的理想和力量投入建立了比共同纲领更纯粹和更理想化的体制，但其执政的合法性基础和具体的治理绩效却在退步。改革以来，中共决策层一直在试图恢复共同纲领的合理要素，建立常态化的法治社会，但至今没有完成。新政协是共产党的重要政治遗产，但无论是在政治实践还是在理论研究中，朝野各界对其一直重视不够。
　　田：这并不奇怪。在共产党的教义体系内，新民主主义只具有过渡性质，联合政府也只能是一种暂时性安排，在条件成熟时自然要向社会主义过渡。1950年代的历史就印证了这一政治路线图。此外，从共产党人的立场来看，无论是新政协还是旧政协，都有着统一战线的功能。新政协在“协商”与“代表”之间有着复杂的定位。
　　我同意您的“成熟说”，无论沧海桑田，1949年的共产党人和立宪派还是成功地通过制宪建立了新中国，其基本经验在于：(1)将统一战线转变成建国方案，是毛泽东的创造，构成第三种形式的人民共和国(陈端洪语)；(2)共同纲领反映了当时的社会基础、力量构成和民心所向，符合民主共和立宪的基本原理，将资产阶级共和国和无产阶级共和国的合理因素进行了实践性综合，寻找到了一种本土化的普遍方案，为后发国家建立共和国提供了重要经验；(3)对现代中国之共和、协商、代表相综合的建国传统进行了深化，为人民主权的制度化进行制度性准备(代行人大职权)；(4)共同纲领序言体现了党所认同的新民主主义建国理念，在制度安排上体现了政党平等的民主原则；(5)新中国第一届政府构成体现了政党平等和政治制衡，是对对当时社会结构的一种合理反映。
　　高：正是由于共同纲领的创造性表现及其政治效果，1949年之后的共产党人在一段时期内甚至都不愿意重启制宪过程。不过，两个因素导致五四宪法的制定在时间上被大大提前：一是朝鲜战争促使共产党加速国内政治整合，共同纲领所根植的政治与社会多元化格局日益被打破；二是冷战体系的影响，斯大林催促中国共产党加紧模仿苏联1936年宪法制定出一部社会主义性质的宪法，彻底解决社会主义政党统治合法性的问题并为中国的“一边倒”政策进行法律上的背书。中共最终接受了这一建议，1953年通过了《选举法》，启动代表选举和正式制宪，1954年通过了《中华人民共和国宪法》。至此，新政协及其制宪成果《共同纲领》完成了历史使命，“代行”模式终结，其政治代表性实际上已被取消。
　　田：所以，后来甚至有民主人士提出各民主党派是否还有必要存在。毛泽东力主保留了各民主党派，新政协在组织上依然存在。
　　高：在我看来，这与共产党对政协功能的多重定位有关：政协一直是统一战线组织，经常成为政治协商组织，有时成为制宪机关。在五四宪法之后，尽管政协的代表性功能大大弱化，但其协商性功能和统一战线功能并未消失。此后，新政协就基本上循着协商性功能和统一战线功能进行着角色调适和功能强化。共产党对新政协及各民主党派的功能限定实际上堵住了这些政党以组织形态进入议会政治的可能性。
　　这里有一个关键点不能忘记，即新政协的转型存在着一个默认的政治前提，就是共产党的领导。在共同纲领中，基于“联合政府”的政治承诺，共产党的领导在制度上还不十分突出，政党平等还存在一定的制度依据。但是五四宪法改变了这样一种政党关系模式，确立了共产党的法定执政权，其宪法含义在于共产党的执政权不依赖于周期性的政治选举，而依赖于宪法上的明确宣告。这一原则被陈端洪教授称为“第一根本法”，八二宪法中有，五四宪法中也有。新政协的转型定位只能与这一根本政治原则进行协调，因此新政协就只能作为一种政党制度，而不是一种国家制度，在宪法意义上是一种“前国家”的制度安排。这也是为什么五四宪法之后，政协的宪法地位一直不够明确的根由。对于这样一种中国特色的政治制度，苏联的党治国家体系中缺乏成例可循，需要中国共产党人进行制度创造。
　　这一制度创造的结果最终反映在1993年的宪法修正案之中。新政协及其民主党派的宪法角色被确认为：(1)协商性功能：多党合作与政治协商制度；(2)统一战线功能：最广泛的爱国统一战线。这里面就出现了一种特殊的中国政治现象：有政党，但没有政党政治。因此，中国的政党制度与西方存在很大差异，这是一种侧重协商的合作型政党制度，而不是一种诉诸周期性选举和议会内博弈的竞争型政党制度。故而，欠缺决策权配置的政治协商不具有政治性，不具有代表意义，只具有咨询意义。尽管每年的“两会”已成宪法惯例，但政协会议在制度上不可能做出任何具有法律效力的决议，政协委员们可以“议政”，但不是在“议会”内议政，而是在自身的委员会内议政。这也佐证了中国政体设计上的“一院制”定位。
　　田：有一个现象我一直比较关注，就是政协的领导权问题。从第一届政协开始，其全国委员会主席一直是共产党的高级领导人，而各民主党派的领导人也逐渐具有双重党籍，党内重要人事任命也需要接受共产党的领导。这固然完美地贯彻了党的领导原则，但似乎破坏了政党自治与政党独立，似乎各民主党派与共产党并不是同一类事物。
　　高：以我的观察，它们确实不是同一类事物。在现有的制度安排之下，政协领导权归属共产党，各民主党派在制度上与共产党不存在任何有意义的政治竞争。我们的体制对各政党的名分是有明确分配的，共产党是“执政党”，各民主党派是“参政党”，相互之间是“兄弟党”。这里不存在“政党父权”，却存在具有父权意味的“政党兄权”，长兄为父。这很像一个政治大家族，以“政党”的名义建构起来的、具有中国古典“家国同构”意蕴的政治组织体系。这就形成了一种“执政党/参政党”关系模式下的的政党等级制，取代了共同纲领中的政党平等制。这是一种政治社会学的描述，不掺杂政治价值判断。
　　田：看上去这样一种政党制度安排有其合理性：(1)克服了西方政党政治的不稳定性，形成了超稳定的政党结构，形成了政党与国家之间稳定连续的领导关系；(2)较容易吸纳非党员的社会精英，使其参与国家公共事务并可担任重要职位(针对个人)，改革以来这一渠道在不断扩大；(3)为社会精英(社会多元结构)提供流动管道，强化政治吸纳机制与政治整合能力；(4)为中央决策提供必要的审议理性。
　　高：你说的这些合理性我们也不能否认。确实，这一制度强大的政治与社会吸纳能力既汲取了大量的管理技术人才，又有效消解了体制外政治力量实现横向联合并形成多中心格局的可能性。这在统治术的意义上可以得高分。这也是中共体制比苏联体制更富弹性和抗压能力的奥妙所在。不过，合理性分析不能代替正当性论证。就像香港的“行政吸纳政治”模式不能持久一样，我觉得目前的政协制度所体现的“政党吸纳政治”的模式也不能持久。在中国宪政转型的大格局中，政协的再转型是一个不容回避的宪法命题。
　　我的理由是这样的：(1)前述制度安排只是“术”，不是“道”，无法适应未来社会转型中精英参政与建构政治自主性的需要，这构成了“道”层面的的不正当；(2)现有制度安排无法激励具体的政协成员发挥出审议理性，也难以对国家大政方针起到实质性贡献，政协委员只是追求个人名利，缺乏团体政治的自觉与公共理性的呈现，缺乏代表性，缺乏责任感，这构成了“术”层面的无效率。
　　田：我同意您的这两点理由。尽管目前的政协制度在新中国前60年尤其是改革30年起到了巨大的政治整合与吸纳作用，实现了政治社会的基本稳定与合法性的有效维持，但随着政治体制改革的深化、宪政转型的推进与精英/大众民主参政的实质化，现有体制正面临着政治多元化的巨大挑战。这些挑战无法通过“民生”议题予以有效应对，因为“民生”的根本在民权，在于有效制约政府侵权，同时精英层追求的不是社会保障意义上的“民生”，而是政治权力。
　　高：其实，政协再转型的问题早在八二宪法制定过程中就有人提出来了，即所谓的“政协上院化”的提议，当时的反驳理由似乎很奇怪——如果政协上院化，中国就是两院制，国务院到底听谁的呢？这肯定是一种对宪政原理的误解。两院制不是两个司令部，而是一种立法制衡机制。国务院听法律的，而不是听任何一个议院或其领袖的。
　　针对当今中国的社会政治状态，我觉得应该进一步推动政协的再转型，使得百年政协能够进入议会政治，成为一种具有实质性的政治代表，成为一种正式的国家制度。这应该构成中国政治体制改革的核心议题之一。而且，这与共产党的领导原则并不矛盾，党完全可以像领导人大那样来领导政协，而人大与政协也可以像国外两院制那样更加高效地运作。这样，每年的“两会”才是真正的国家“两会”。为此，应确定政协再转型的指导原则：第一，将政协制度改造为正式的国家制度，可以先作为咨询性议院，逐步改造为决策审议性议院，最终目标是“上议院”或“参议院”；第二，政协委员应具有明确的代表性与选举程序，具有确定、唯一的选举基础。
　　田：这实际上意味着中国的政党制度要回调到共同纲领的传统上，回调到政党平等原则上，然后将其汇流入议会政治的框架内。这并不意味着突破八二宪法确定的党的领导，而只是将政协制度由政党制度改造为国家制度，将其由“前国家”状态推进到“国家”状态。
　　高：作为一种理性和平的转型方案，中国可以缺失以执政权为标的的周期性政党选举，但不能缺失议会内各政党的组织化竞争。这实际上构成了一种政治的辩证机制，即议会政治只有经过公开、多元、理性的组织化竞争，才可能达成真正的政治共识与合作。我们往往只看到西方选举政治和议会政治多元分裂、恶性竞争的一面，而没有看到这一面向是与人民对政治的广泛参与以及议会内的理性审议与合作，共同构成了民主政治的“一体两面”。缺乏竞争就缺乏政治活力，其决策的参与度、理性化与可接受性就会大打折扣。你可以基于国家理性限制某些政治竞争，但不能完全没有竞争，也不能只有幕后的无序化竞争。近些年中央也不断重申“扩大群众有序的政治参与”，这里的“有序”不能被仅仅理解为“走过场”式的程序编排，而应具有政治代表与政治审议的意义。如果没有科学、优良的制度设计，参与就只能是“走过场”，当下中国公众参与的公信力危机源出于此。如果政协制度能够实现理性的再转型，我们就有理由期待中国的“代表”政治和“参与”政治会大有起色。
　　田：是的。我注意到您在关于八二宪法的研究中将政协制度明确地作为中国的“复合代表制”的结构性要素予以定位。中国的政体内确实存在多元化的代表机制，单一的、高度现代化的形式代表制无法对中国政体做出科学解释。政治学者皮特金(Hanna F. Pitkin)曾提出三种代表概念：“象征代表制”、“实质代表制”与“形式代表制”。党提出的“三个代表”理论其实可以有更丰富且更有实践价值的解释可能性。政协的再转型严格而言也是一个代表制问题。关于中国政体在代表制层面的完备分析，是政治宪法学的中心议题之一，但只能是另一场学术对话的主题了。
(责任编辑：PAUL ZENG)