“民工潮”引发出制度和社会变迁

20世纪80年代末以来，持续的“民工潮”引发中国有史以来规模最大的人口流动浪潮。相当长时间里，对于农民进城的巨大浪潮，决策者始料不及，城市政府被动应付，城里人啧有怨言。然而，正是这股农民“自己解放自己”的流动浪潮，为中国的经济增长和制度创新提供了持续推动力，而且推动着城乡一体化的社会变迁。
　　“民工潮”不期而至，却并非偶然。这是长期封闭式人口管理积聚起来的大量农村剩余劳动力及其进城冲动的集中迸发。蓄之既久，其发必速。在计划经济时代，严格地限制农村人口和劳动力的地域流动，特别是向城市流动，主要的制度屏障是生活必需品的统购统销制度、城乡分割的户籍管理制度和人民公社的行政控制。任何自发流入城市的农民都被认为是非法的“盲流”，严格地实行收容和遣返。这种政策一直延续到80年代。直到1984年国家才有所松动，但政策目标仍然是让农民“离土不离乡”，“避免农民涌进城市”。1984至1988年，农村剩余劳动力主要流向当地的乡镇企业，从业人员达到9545万人，其中84、85两年每年新增就业近2000万人。
　　然而，人民公社制度已经解体，原来对农民的超强行政控制不复存在，获得自由的农民不会局限于“离土不离乡，进厂不进城”的方式。农民跨地区流动在80年代初就已经出现。到 l986年底，全国登记在册的进城农民已达480万人，加上未登记入册的估计有1500多万人。农民流动的主要目的是打工赚钱。也有青年农民为改变身份找出路。最早进城的农民主要是当保姆，干脏活累活的临时工，受雇于个体工商户的雇工，制作家具、补鞋、补锅等手工匠人，也有往返于城乡之间进行短途或长途贩运的小商贩。这些都是城市人不愿干的活。80年代后期，东部沿海地区经济快速发展，开始有大批农民涌向这些地区的制造业。1989年出现第一次“民工潮”，全国“流动大军”达3000万人。突如其来的“民工潮”，让交通和城市设施不堪承受，舆论为之哗然。有人称其为“盲流事件”，是“中国农村剩余劳动力的总崩堤”。广东省承受的压力最大，从农历初五起，每天有数以万计甚至高达十几万的外省劳工涌向广东，车站、码头、路边人山人海。广东向国务院和邻省告急，国务院发出紧急通知，要求严格控制民工盲目外出和大量集中外出。1991年2月，国务院办公厅再次发出通知，要求各地“劝阻民工盲目去广东”。可见，80年代末90年代初，农民工问题开始引起政府关注，但关注的焦点是如何缓解交通和城市基础设施的压力。
　　然而，农民外出打工赚钱的冲动不可阻挡。1993年达到6200万人，1994年达到7000万人，1997年突破一亿大关。1992年邓小平南方谈话以后，外商投资大举进入，个体私人企业迅速发展，大批国有小企业改制，以及城市第三产业逐步允许农民工进入，推动了农村劳动力流动持续的高潮。粮食、食用油市场的放开，也为数以亿计的农民工长时间留在城市提供了可能。面对持续涌动的”民工潮”，政策倾向开始从单纯劝阻农民流动转向促其有序流动和加强对流动人口的管理，但仍然对跨省流动就业做了种种限制。90年代后期，由于城市下岗和失业增加，大多数省市包括上海、广东、江苏、山东等沿海地区都出台了针对农民工的限制政策，包括清理遣返、建立“务工证”制度、限制农民工只能从事本地劳动力不愿意选择的行业工种等。一些地方出现农民工短期回流。但是，农民工干的都是城市人不愿干的活，限制农民工进城对下岗职工再就业没有多大帮助，相反城市人的生活已经离不开农民工提供的服务。进入21世纪以后，农民工高潮再起。每年以600万～800万人的数量迅速增长，2004年外出农民工约为1.2亿人，加上本地乡镇企业就业的，总数约达2亿人。其中进入大中城市的，主要在商业服务业和建筑业就业，也有开出租车、承包或开办餐馆、做小卖生意的。而涌向珠江三角洲、长江三角洲、温州、闽南等发达地区的农民工，主要进入了加工贸易型制造业，约占60%–70%。
　　源源不断的农民工无疑是制造“中国奇迹”的主角之一。农民工的巨大浪潮在城市就业体制改革难有突破之时，促成了一个“体制外”劳动力市场。它使资源配置转向劳动力密集型产业，为中国沿海地区承接国际产业转移创造了条件，促进了诸如玩具、服装、鞋类、皮革制品等劳动密集型加工业的发展和产品大规模出口。中国成为“世界工厂”，农民工功不可没。根据第五次人口普查资料，农民工在各产业从业人员中所占比重，第二产业为58%，第三产业为52%，在第二产业中，加工制造业为68%，建筑业为80%，城市环卫、家政、保安、餐饮服务以及其他苦、累、脏、险的岗位，也都是农民工。农民工不仅已成为第一线产业工人的主体，城市生活离开了农民工也已经难以运转。人们早就发现，劳动力从低到高的部门转移能对经济增长提供额外推动力。世界银行(1997)估计，中国过去18年的劳动力部门转移可以解释16%的国内生产总值增长。而国内学者蔡昉等人测算，劳动力转移对经济增长的贡献为20.23%。据国家统计局公布的数字，国有企业职工的年平均收入(工资收入加上各种实物性福利)比农民高出127%，每雇用一个农民工每年创造的剩余积累达7381元，以1999年9546万农民工计，当年农民工创造的剩余积累为7046亿元，相当于当年国内JDP的9%。从世界经验看，人口流动性大、迁移程度高的国家和地区往往充满经济增长的活力，中国的地区发展也说明了这一点。中国农民工的转移主要是从中西部地区流向东部地区，廉价农民工劳动力是东部地区经济增长强劲的动力源之一。深圳市2005年总人口1200多万人，户籍居民只有171万人，外来人口达1029万人，其中80%是农民工。深圳64%的税收靠制造业，而制造业里85%的员工是农民工。有学者慨叹，农民工对深圳的贡献和牺牲被“有意无意忽略了”。
　　“民工潮”出现的历史含义，更在于它推动了城乡一体化趋势。民外出务工为农村增加了收入。20世纪90年代，“三农问题”日益突出，农民外出务工成为增加收入的主渠道。[86]也有农民工返乡创业的，更有意义的是他们将城市文明带入农村，改变了农民本身。另一方面，它把解构城乡二元结构问题提早提到了政府和社会的面前。为什么说是“提早”？因为在最初的改革思路和方案中，并没有解构城乡二元结构的目标。当时的实际情况也完全看不到这个可能。80年代中期，由于乡镇企业的崛起，人们开始关注农村人口非农化迁移的可能性。1984年，城乡分割的户籍制度也开了一条缝，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，限制条件是“在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工”。这些规定促进了人口迁移和小城镇的发展。全国建制镇的数量从1978年的2850个发展到1991年的11882个， 1999年进一步增加到18000多个， 20年增加了15130余个，增加5.3倍。沿海地区城镇化速度更快，温州市建制镇从1978年18个发展到2001年146个，建制镇人口占全市总人口达到70%左右。由于民工潮的推动，中国城市化步伐大大加快了，进入世纪以来更是如此。据国家统计局公布，截至2006年底中国城镇人口达到5.62亿人，城镇化率已经达到43.9%。对于这种统计数字，有人认为它高估了，其中包括一部分通过行政区划调整把原来的乡划到城镇，裹进了一批农民。而一亿多农民工及其家属并没有真正被城镇化，多数农民工在城乡之间作“侯鸟式”迁徙。无论如何，城市化在加速是事实。户籍制度改革也终于被提上日程，1992年底国务院成立户籍制度改革文件起草小组，随后有条件地松动了城镇户籍控制。小城镇户籍实际上已经放开，一些省市也尝试在大中城市有条件放开户籍。但是户籍改革总体上进展缓慢。城乡分割二元户籍制度是“一连串事件”。就业、医保、社保、住房、子女入学等利益屏蔽难以打破，公共财政拒绝让迁入人口分沾。
　　城乡一体化过程将是很长的，这个过程不仅要让进城农民真正变成市民，还包括统筹城乡协调发展。然而，“民工潮”为解构城乡二元结构提供了持续的压力和推力，迫使政策一步一步松动，推动城市政府转变管理方式。城乡一体化的趋势已然出现，而这个过程的完成，将是中国社会现代化转型的一个标识。
来源：本文节选自《农民的选择成就了中国改革》。
(责任编辑：PAUL ZENG)