作者宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

关于进一步完善我国

民族区域自治制度的立法建议

（宋才发执笔的《求是》《人民日报》内参）

宋才发

《少数民族事业“十一五”规划》明确指出：“十一五”期间要制定《中华人民共和国民族区域自治法》实施条例，“制定与民族区域自治法相配套的法律法规，实施民族法制体系建设工程。加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。”为此，笔者拟就进一步完善我国的民族区域自治制度，尽快出台自治区自治条例问题提出如下立法建议。

一、尽快制定出台自治区自治条例是维护祖国统一和民族繁荣的需要

民族区域自治制度是与我国人民代表大会制度、共产党领导的多党合作政治协商制度并行的三大基本政治制度之一。自治区自治条例则是这一基本政治制度的具体制度体现，是民族区域自治地方自治法规的重要组成部分。自治条例是我国法律法规体系中最特殊的地方性法规，是民族自治地方的纲领性文件，它必然成为贯彻和落实民族区域自治制度的最有效的工具。制定和出台自治区自治条例，必将进一步丰富和完善民族区域自治制度以及《民族区域自治法》的理论体系。我国民族区域自治的实质是民族共治。民族共治的原则和方式对多民族国家的族际治理具有重要的参考价值，自治条例的法律文件形式对世界上多民族国家的民族立法具有重要的借鉴意义。

中华人民共和国建国已有58年，《民族区域自治法》通过并付诸也有23年，但是我国五大自治区至今没有出台自治区自治条例。以广西壮族自治区为例，早在1957年筹备成立自治区时起，就着手《广西壮族自治区自治条例》的起草工作。50年过去了，至今已形成第19稿草案仍无法出台。其他几个自治区自治条例的制定工作，与广西的经历有类似之处。因而尽快改变这种立法滞后的状况，对于落实民族自治地方的自治权、自主权，实现全国经济、政治、文化、社会全面协调和可持续发展，进而维护祖国统一和各民族共同繁荣具有十分重要的实践意义。

二、自治区自治条例反映和折射的是民族区域自治制度的内核

自治区自治条例是对民族自治权的具体化。民族自治区自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。就其实质而言，自治区自治权是法定权和拟制权。自治权的设置、内容、范围是由法律规定的，超出权限立法属于无效或违法行为。宪法和法律所规定的自治权，是具有国家立法规范的一种权限。特别是在立法自治权中，自治条例、单行条例的立法权和对一些法律的变通或者补充权利，都是一种权益上的拟制性。即由本级地方人民代表大会通过，再由上级人民代表大会或其常务委员会批准才能生效。自治权的行使主体、自治权的法律内容、自治权的施行客体是自治权的构成要素。这三个要素都有各自明确而严格的内在规定性。自治机关享有立法自治权、人事管理自治权、经济贸易管理自治权、财政税收管理自治权、自然资源开发利用和环境保护管理自治权、科教文卫管理自治权、社会管理自治权，等等。自治条例具有民族自治地方纲领性文件的性质，它是地方性法规当中最为特别的地方法规种类。民族自治地方制定自治条例是全面实施民族区域自治制度的需要。国家为自治权的实现提供立法保障、司法保障、监督保障和帮助保障。

自治区自治条例具有巨大的法律价值。自治区自治条例的价值内容包括内在价值和外在价值两个方面。内在价值同法的价值所包含和揭示的价值（正义、自由、平等、秩序、效率等）具有内在的同一性。从一定的意义上说，外在价值可区分为国内价值与国际价值。作为一种特殊的地方性法规，自治区自治条例对民族自治地方的经济发展、文化繁荣和社会进步具有不可替代的作用。同时自治条例也具有不容忽视的国际作用。当今世界的民族问题既是热点又是难点，突出的分裂性、浓厚的宗教性、显著的国际性是其主要特点。我国实行民族区域自治是历史的必然，有其历史基础、政治基础、经济基础、社会基础和利益基础。现阶段完善民族立法涉及到自治条例和单行条例的制定权、对国家法律和行政法规的变通权与补充权三个方面，关键在于进一步拓展自治立法权。新时期落实民族自治立法权，要根据民族自治地方经济社会发展的实际和需要，加紧制定、修改自治地方原有的自治条例和单行条例，根据法律法规授权制定变通或者补充规定。当前尤为重要的是必须抓紧制定并出台自治区自治条例。

自治区自治条例是由自治区的人民代表大会依照《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定制定的，是关于在自治区内实行民族区域自治的基本制度的规范性法律文件。它集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实《民族区域自治法》，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程。自治区自治条例包括静态意义和动态意义两个方面的性质，静态意义上的自治区自治条例是维护民族权利的法律形式；尽快制定自治区自治条例是健全和完善社会主义民主法制的必要步骤。自治区自治条例既不同于法律、行政法规，也不同于其他地方性法规，自治区自治条例是具有独特地位的地方立法，通常被称之为该民族地区的“小宪法”，是促进少数民族自治地方经济、社会和文化等事业健康发展的保障。从立法学的角度看，自治区自治条例是民族自治地方的人民代表大会依据一定的立法程序制定和批准的、运用一定技术手段进行的、与本民族和民族地方的特点及风俗习惯、宗教信仰相适应的法律规范。自治区自治条例在我国的法律体系中居于重要地位，属于广义上的法律规范的范畴。自治区自治条例是由《宪法》提出来的，由《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》授权给地方权力机关制定的，并规定是以宪法、法律为依据的法律文件，它们之间是从属性和指导与被指导的关系。自治区自治条例在与法规的关系上体现出两方面的特征：一方面行政法规是制定自治区自治条例的依据；另一方面自治区自治条例同地方性法规在制定的前提、制定的主体、在是否享有变通执行权和是否经过批准上存在着较大的差异，在法律位阶上同省、自治区、直辖市制定的地方性法规处于同一层次上。自治区自治条例的性质，从静态意义上看，它是指以自治权为主要内容的法律形式；从动态意义上看，自治区自治条例的性质是指法律的调整作用，调整民族自治地方的利益与国家和其他行政区划之间的关系。

三、自治区自治条例的立法内容是自治区自治条例立法要解决的核心问题

自治权是自治区自治条例立法的核心内容，研究自治区自治条例立法内容必须以自治机关自治权为核心。自治区自治条例立法的内容主要包括自治区自治机关及其职责和权限；自治区自治机关所享有的政治、经济、文化、教育等各个方面的自治权；自治区的人民法院和人民检察院的设立与职权；自治区内的民族关系，等等。自治区自治机关的自治权具体地说，就是语言文字自治权、人事管理自治权、经贸管理自治权、财政税收管理自治权、自然资源和环境管理自治权、社会事业管理自治权以及风俗习惯和宗教信仰自由。在自治区自治条例立法中，各自治区不仅应当深刻地把握这七项自治权的基本内涵和基本精神，而且还应当根据本民族自治地方的民族特点和地方实际，有针对性地采取灵活的措施，将国家法制的基本规定和基本精神转化为自治区自治条例的具体条款，真正实现自治区自治条例的自治性、地方性以及实用性，最大限度地发挥其作为自治区基本自治法规对自治区政治、经济、文化、教育的促进作用。

自治区自治条例立法机制主要解决的是自治区自治条例立法的程序性问题，它具有主体特定性、程序正当性以及结果确定性的特点。根据现行立法原理和立法实践，自治区自治条例的立法机制的主要内容包括：自治区自治条例立法的准备机制、自治区自治条例立法的形成机制以及自治区自治条例立法的完善机制三个环节。为了进一步完善现有立法机制，加快自治区自治条例的出台，自治条例立法在程序上不仅应当保障少数民族的有效参与，而且应当采取有效措施优化我国现行立法监督模式。从根本上看，前者涉及到立法程序的民主化的设计，后者则主要涉及到中央和地方立法权力划分重新配置。五大自治区未出台自治条例的原因是多方面的，但中央政府与自治区权力划分模式中存在的问题是自治区自治条例难于出台的主要原因，应当设法尽快加以解决。《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条规定的自治区自治条例的报批制度，使表决生效权实际上从民族自治地方的立法权中剥离出去，影响了自治区在自治条例立法上的积极性和主动性，造成了立法资源不应有的浪费。现实立法活动中的“征询意见”制度也存在许多实际问题，迫切需要实事求是地进行改革。立法环境中存在的问题归纳起来为两点：一是自治区自治条例的立法时机不成熟，二是上级有关部门对民族自治立法的重要性认识不足。另外，《自治区自治条例（草案）》本身也存在立法悖论和立法质量问题。

必须寻找到一条能够促使五大自治区自治条例顺利出台的有效途径。自治区自治条例出台是指自治区自治条例由起草、制定、通过到颁行等一系列活动的全过程。依据《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》的规定，结合五大自治区立法工作的实际状况，我们认为要使五大自治区自治条例能够顺利出台，中央政府和民族自治地方都应当积极地开展卓有成效的立法工作。对于自治区自治机关而言，一定要在认真总结过去制定自治条例工作取得的成就、经验和不足的基础上，尽快制定科学的立法规划，确立合理的立法决策，深入调查研究本自治区经济社会发展的状况和现实要求，进一步修改和完善《自治区自治条例（草案）》。要通过各种渠道积极反映本自治区经济社会发展的现实利益要求，争取上级国家机关对自治条例制定与出台工作的有效支持，努力创造有利于自治条例出台的各种条件。对于中央政府而言，应当积极履行“指导”与“帮助”的职责，切实履行法律和法规规定的中央政府对民族自治地方发展的各项法定义务，有效地理顺中央政府与各民族自治地方之间的各种利益关系，从人力、物力和政策等方面加大帮助自治区制定与出台自治条例的力度。