作者宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

提高牧民护边员待遇极其重要

（宋才发率团赴新疆调查）

宋才发

柯尔克孜族牧民始终坚守在帕米尔高原漫长的边境线上。克州地处新疆维吾尔自治区西南部，地跨天山南脉、昆仑山北坡交汇处的帕米尔高原东部、塔里木盆地西北边缘，东西长约500多公里，南北宽约140多公里，总面积7.24万平方公里，其中山地面积占90%以上，素有“万山之州”的别称。克州与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦等8国相邻，边境线长达1195公里，有254个通外山口，伊尔克什坦、吐尔尕特、红其拉甫、卡拉苏4个国家级一类陆路口岸通过该州出境，是我国连接中亚、西亚的纽带和对外开放的桥头堡，战略地位十分显赫。截至2009年底，克州总人口为530175人，其中，农业人口为379338人，占71.55%；在总人口中柯尔克孜族有146083人，占全州人口的27.6%，为全国柯尔克孜族的80%左右。这里平均海拔在4000米以上，群山绵延高峰林立，每年有9个月的大雪封山期，冬季气温一般为摄氏零下40多度，自然条件非常恶劣。但由于其战略地位极端重要，从19世纪中叶开始，清政府就在克州边境驻军守边，先后在此设卡29处。素以“山父水母”自誉的柯尔克孜族牧民，从那时起祖祖辈辈就协助边关将士卫国戍边。新中国成立以来，由于国际形势起伏变幻，帕米尔高原地区始终处于我国反分裂和国际反恐斗争的前沿阵地，素有“中国西部边陲第一州”之称的克州边防任务相当繁重。为了配合边防武警部队守好254个通外山口，早在20世纪60年代初，就有上千名优秀柯尔克孜族青年争先恐后地向国家请缨自愿守山，300多人从此当上了兼职守山员。由于边境线上没有路、没通电，生活条件异常艰苦，他们通常住地窝子靠烧牛粪取暖，过着半原始的放牧生活为祖国站岗放哨。50多年来在帕米尔高原漫长的边境线上，几乎每座毡房就是一个固定的哨所，每个牧民就是一个流动的哨兵。

牧民护边员构成“军警民”联防体系中的“第三梯队”。克州境内辖有伊尔克什坦、吐尔尕特两个国家级一类陆路口岸，使得驻守的边防部队和新疆公安边防总队克州支队（以下简称“克州支队”）管控区域点多、线长、面广，边境守控任务极为繁重。根据克州当地的实际情况和历史传承，以及多年来形成的由边防军守口、武警守片、牧民守整个面的“军警民”联防体系，行之有效地保卫着这里的边境安全。同时为确保辖区内的社会稳定，边防部队和克州支队沿边境管控区域组建了一支“点、线、面”结合，横向到边、纵向到底，覆盖整个辖区的群众护边员队伍。牧民护边员是“军警民”联防体系中“民”的代表，他们世世代代生活在祖国的边关，对辖区内的界碑、界桩乃至一草一木都谙熟心底。尽管他们不穿军装，却与共和国的边防部队官兵一样，用自己的满腔赤诚甚至鲜血和生命守卫着祖国漫长的国境线。经过多年的教育和培养，克州牧民护边员队伍形成为全天候运转、全方位覆盖的边境守卫“第三梯队”，在打击“三股势力”、维护边境秩序、保障国防安全方面发挥了极为重要的作用。牧民护边员只是“军警民”联防体系中的“筋骨”而非全部。主要原因有三点：一是牧民护边员本人一旦遇到特殊情况不能出勤护边，家庭其他成员便立即代其履行护边职责，已经形成“家有护边员，全家都护边”的动态护边系统。二是正式的护边员力量终归有限，譬如乌恰县乌鲁克恰提乡有119名正式护边员，完全靠他们守护118公里长的边境线和9个通外山口难度极大，必须依靠和发动更广泛的牧民群众一同护边。三是牧民群众都有强烈的卫国责任感与戍边义务感，在他们身上“责任”二个字已经被无限地放大升华。这些在历史上就有着戍边传统的牧民们，是广阔边境线上真正的“主人”， 是一支不占编制、永不撤离、誓死为共和国守边的“部队”。尽管他们多数人并不持有政府颁发的“护边员”证件，从来未曾享受过任何津贴，但是他们甘做义务护边员，始终保持高度地警惕，一有“风吹草动”就及时向军警及当地政府通报有关情况，才使得边境安全具有最大限度地保障。帕米尔高原漫长而寒冷的冬天，给边境守控工作带来了极大的困难。每逢大雪封山部队生活给养发生困难的时候，柯尔克孜族牧民宁愿自己不吃不喝，让自己的牲畜挨饿，也要把最好的食物和草料送到部队。每当官兵巡逻路过牧民毡房的时候，主人都会像迎接亲人一样招待他们，自己睡地铺而让官兵睡最新的被褥。有些家境清贫的牧民家庭，哪怕是过春节也舍不得杀一只羊。但只要发现边防战士或武警战士的脚冻伤了，他们会毫不犹豫地立即杀羊用热羊血给战士洗脚，用热羊皮为战士裹脚。笔者在调研中获悉，在库鲁木都山口就有一位年过七旬的守山老人莫依丁，在他40多年的守山戍边中，曾经6次救起冻伤、摔伤的解放军官兵达20多人。正是靠这种携手并肩、血肉相连、生死与共的军民鱼水情，才得以在帕米尔高原千里边防线上建成严密的防卫体系。

地方政府必须引领牧民脱贫致富。克州现阶段最突出的民生工作就是改善牧民的基本生产生活条件，拓宽牧民增收的基本渠道，提高牧民的基本素质，引领牧民走上脱贫致富的道路。克州各级政府必须从实际情况出发，因地制宜地贯彻执行国家“兴边富民”战略，按照州政府“调优种植业，突出畜牧业，大上林果业”的发展思路，制定切实可行的优惠政策和帮扶措施，拓宽牧民勤劳致富领域，增强牧民发家致富本领。实践证明，兴边富民是加强边境民族地区社会稳定，提高牧民生活水平的一项重要举措，是有效解决边境贫困问题的重要手段。根据克州边境沿线贫困乡村的实际情况，笔者以为应当采取如下不同的方法和步骤来解决这部分牧民的脱贫致富问题：（1）加强边境乡村的基础设施和生态建设，改善居民的生产生活条件。重点加快边境地区公路建设、饮水工程和农村水利建设、农村牧区电网建设、牲畜品种改良和“村村通电话”工程建设。（2）实施整户推进。根据国家及新疆维吾尔自治区提出的整村推进要求的“五通”（通水、通电、通路、通电话、通广播电视）、“五有”（有学上、有医疗保障、有科技文化室、有集体经济收入、有强有力的村级领导班子）、“五能”（能用上安全饮用水、能用上电、能有一项以上有稳定收入来源的生产项目、能有经济适用房居住、能及时得到培训和获得信息、参与项目实施）标准实施整户推进，让边境农牧户达到“住得稳，能致富”的目标。（3）大力发展边境贸易，促进区域经济合作。“边民互市”作为新疆边境地区对外贸易的优势和特色，具有商品的互补性、运输的快捷性、交易的便利性。克州政府应当因势利导努力发展边民互市贸易，促进县域经济快速发展，建设一批边境重点城镇。（4）加快发展教育、科技、文化、卫生等社会事业，普遍提高人口素质。（5）加强民族团结，扎实开展“热爱伟大祖国，建设美好家园”主题教育活动，维护边疆稳定。（6）以提高经济效益为目标，让农牧业科技“进乡村，进头脑”，重点加强关键性技术的引进与推广应用，全面推广应用杂交改良及遗传基因等生物技术、胚胎移植技术和农产品精深加工技术，建立主要农作物、苗木和畜禽的良种繁育基地；积极发展优质林果产品的贮藏、保鲜、运输和深加工技术；运用先进农业科学技术，着重解决农林牧良种繁育、病虫害防治等关键问题。（7）加快牧民的素质建设步伐，加大牧民的扶贫培训力度，采取政府扶持、多元办学等方式大力开展技术培训，使外出务工人员具备较强的劳动技能，留守劳动力掌握一定的实用技术，培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民，使他们尽快转变思想观念并掌握一技之长，以适应市场发展的需要。（8）树立科技示范户，重视发挥先进典型的示范辐射作用，注重“双培双带”，即把党员培养成致富带头人，把致富带头人培养成中共党员。（9）扶持扶贫龙头企业。重点扶持一批与农牧民联系密切的龙头企业，采取“公司＋农牧户”、“合作组织＋农牧户”等方式，发展特色经济和优势产业，逐步实现产业化扶贫，带动贫困牧民发展生产，增加收入，改善生活。（10）利用新疆维吾尔自治区移民工程政策，积极争取移民计划指标，把边境乡村大部分贫困牧民分期、分批、有组织的大跨度移民，迁往生产、生活环境相对较好、适宜居住的其他地方，以水定地、以地定人，集中规划，使牧民定居点逐步达到“三通”（通水、通电、通路）、“四有”（有住房、有棚圈、有青贮池、有饲草料地）、“五配套”（学校配套、卫生所配套、技术推广站配套、文化室配套、商店配套）。对缺乏生存条件但因守土固边不能易地搬迁的贫困牧民，更要加大帮扶力度开展就地扶贫项目，提供特殊补助，保障他们的基本生产生活水平有所提高。尤其要利用正在实施的农村低保政策，将边境线上的牧民纳入低保范围，在边境乡村建立农村最低生活保障制度。

地方政府应当考虑提高牧民戍边待遇。克州是一个经济社会发展相对滞后，各族群众生产生活水平较低的地区。2009年克州全州农牧民人均纯收入刚过1800元，有些边境牧区乡人均纯收入仍不足600元，远远低于内地和疆内发展较快地区农牧民收入水平。无论是顾及目前状况还是考虑到长远发展，国家和地方政府都应当结合克州“边防大州”的实际境况，鼓励沿边农牧民群众就地定居（不适合居住的地方除外），由政府给予一定的补助，帮助他们改善生产生活条件，提高收入水平，力争使其生活水平达到略高于其他区域牧民和周边国家相邻地区的平均水平，让牧民们安心守边，继续坚守维稳戍边的最前沿。具体地说，国家和地方政府可考虑通过如下措施改善克州牧民的戍边待遇：（1）提高护边员的津贴标准。公允地说，克州护边员的津贴标准一直在缓慢提高，如乌恰县护边员的津贴标准就由过去的每人每月117元提高到现在的每人每月153元，这个数字将使护边员本人的年收入略高于克州全州农牧民的平均数。但是考虑到护边员家庭成员、护边成本、工作强度等因素，153元这个数字将会大大“缩水”。笔者认为克州牧民戍边待遇应当与市场经济接轨。即使说为了保障国防利益的需要，应当考虑进一步提高护边员的津贴标准，可行的做法是按照牧民家庭成员人数向护边员发放津贴，如某护边员全家共有3口人，则向其每月发放护边津贴459元，使牧民护边员家庭年人均收入略高于克州全州一般农牧民的平均数。此外应当在克州边境沿线的无人区、生态退牧等“禁区”设置专业护边员，以区别于传统护边员一边放牧一边戍边的固有方式，让其将护边作为“主业”专心戍边。（2）提供必要的物质帮助。国家和地方政府可考虑给牧民护边员提供一定的交通工具和起码的通讯设备，如摩托车、移动电话等，每月补助一定数额的燃油费和通话费，让“千里马”和“顺风耳”帮助牧民护边员们守边固防。近两年帕米尔高原上的通信设施越来越完善，通讯信号的覆盖范围也逐步扩大，给牧民护边员配备现代通讯设备的条件日渐成熟。近期负责帕米尔高原边境地区治安的克州支队，已经给上百位自愿巡边的牧民配发了移动电话，在提高护边员待遇方面做出了有益的尝试。（3）向其他牧民发放一定数额的边防补助。用全国人大代表、喀什地区塔什库尔干塔吉克自治县县长地力毛拉提·依布拉音的话来说：“生活在人迹罕至的帕米尔高原的牧民们虽然不向国家索取，但是国家应当给予他们一些帮助，这有利于巩固边防，改善牧民生活。”笔者在调研中发现除了正式护边员和其家庭成员外，实际上克州的其他牧民也都在尽其所能地投入到祖国的边防建设事业当中。笔者建议国家和地方政府在提高牧民护边员待遇的同时，可考虑进一步扩大护边补助款发放的覆盖面，对那些长年累月在边境沿线上山放牧的牧民给予一定的边防补助，具体数额可先参照护边员标准的1/3或1/5确定，待条件成熟后再逐步提高。这样做既能体现国家对长年坚守在边境线上广大牧民的关怀，调动广大牧民们守山固边的积极性和责任感，又能给他们实实在在地提供一些经济补偿，帮助他们逐步改善生活状况，这对稳定边疆、巩固国防是大有益处的。

原载《中国民族》2011年第9期